日本农业海外拓展的路径和对我国的启示

  • 2019.04.12
  • 对外投资
  • 来源:对外经贸实务
  • 作者:张越强 杨文婧
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要:日本是一个人多地少且资源匮乏的国家,海外农业开拓是保障粮食安全的需要。日本农业海外拓展的路径经历了从积极寻求海外粮食供应到建立多元化的国际开发合作体系,农业海外拓展的深度和广度在不断增强。日本农业在海外拓展中,采取了订单农业、联合经营、并购以及租赁或购买土地等多种形式。日本农业海外拓展的路径与形似,对我国当前农业“走出去”战略的实施具有重要的借鉴意义。

关键词:日本;海外拓展;农业;投资;启示

日本是一个人口众多且资源匮乏的国家,从明治维新以来,日本政府就一直致力于农业的海外拓展。在二战之前,日本在中国东北、朝鲜、北美、拉美等地区进行了大量的日本移民进行农业拓殖活动。二战结束后,日本同样面临着粮食不足的问题,推进其农业走向海外是日本政府解决粮食不足的主要思路。战后的日本农业海外开拓,实际上就是促进农业“走出去”。日本推行的农业“走出去”战略,是日本海外投资的基本方式。我国当前也正在大力推进农业“走出去”战略,农业海外投资的规模日渐扩大。由此,研究日本农业的海外拓展路径与形式,对我国农业“走出去”战略的实施具有重要的启示作用。

一、日本农业海外拓展的路径演变

(一)积极寻求海外的粮食供应

在上世纪70年代之前,日本为了保护国内农业发展,对粮食采取了限制进口制度。到了70年代,由于民众饮食结构的改变以及国内粮食供应的不足,限制进口的方式受到冲击。加上日元升值的原因,进口食品价格大大低于本国产的食品价格,其国内农产品竞争力大减。为了更好地保障粮食安全,日本政府还是将目标转向海外,积极推进农业海外开拓。具体而言,采取了如下的政策:第一,通过修改“粮食、农业及农村地区基本法”,放宽农业海外直接投资的限制。第二,对农业海外投资的企业实施财政支持。日本农林水产省下设的海外农业开发协会,作为一个政府组织,其每年有固定预算用于开发海外农业市场。第三,加大海外农业援助的力度。从上世纪70年代开始,日本政府将“农业国家安全”作为对外援助的重要方略,主要是对农业加工业供应商、农业原材料生产的相关企业提供无偿援助。第四,实施农业“开发—进口”计划。实施这个计划的目的就是为了更好地保障其国内农产品的供应,拓宽农产品的进口渠道。日本政府通过与海外农业生产者签订合同的形式,确保其农产品出口到日本。在上述政策的鼓励、指引和扶持下,日本大量的农业企业、食品加工企业及农业流通企业纷纷在海外开始投资建厂。这样既可以绕开某些国家对农产品出口的限制,同时也可以利用东道国的土地、劳动力及采购成本等优势,大大提升了日本国内的粮食安全。

(二)推进全球范围内的粮食安全合作

进入上世纪90年代后,全球人口持续增长,发展中国家经济加速发展,粮食安全成为一个全球性问题。日本开始关注全球粮食安全,将本国粮食安全纳入到全球粮食安全体系中。1999年,日本颁布了新的“农业基本法”,将其粮食安全纳入农业政策的调整范围之内。该法明确规定,努力推动包括技术、金融、劳动力等方面的国际合作,促进发展中国家农业的稳定发展,以提升全球粮食的自给率,保障日本粮食供应的安全。2001年,日本政府又颁布了“农业基本法实施规划”,该法律规定,为了保证日本粮食进口的稳定以及紧急状态下的粮食安全,在扩大粮食进口来源多样化的同时,通过向发展中国家提供技术合作、金融支持、财政合作等方式来确保日本参与到全球粮食安全体系中。

进入新世纪以来,在日本农业海外开拓新的政策指引下,日本企业、公私合营组织开始大规模的向海外进行农业投资,亚洲、非洲地区是新的投资重点地区。其实,早在1990年初期的时候,日本就有意将其农业投资的重点区域北美、拉美转向亚洲和非洲,日本食品加工企业开始在亚非国家设立农产品加工企业、饮料生产企业,在这些地区农业投资的比重也在不断上升。比如对中国的农业投资,从1992年以来就处于不断上升的势头,中国部分地区的果蔬产业为日本资本所控制,成为日本果蔬低价供应国。到2003年,中国向日本出口的新鲜果蔬占到了日本总进口值的50%,达到了45亿美元。在非洲的投资也不断增长,2006年日本经济产业省和日本贸易促进会将其国内实施的“一村一品”计划引入非洲地区,推动了非洲地区农业的发展,并为这些国家提供信息咨询、专家派遣等援助。部分企业在非洲大规模租赁土地,继续实施日本一贯的“开发—进口”计划,保障其国内农产品供应。

(三)多角度推动国际农业开发合作

第一,建立官民合作的农业海外投资机制。在过去的10来年时间内,大型的跨国农业集团及跨国食品加工企业,甚至是一些主权投资基金,在发展中国家购买或租赁土地,建立自己的农业供应库。日本也有大量的企业参与到这一过程中,但是单个的企业力量是有限的,无法与欧美大型跨国农业集团竞争。为此,日本政府提出了建立官民合作机制。2011年日本政府在“海外农业投资促进会议”上要求外务省和农林水产省为牵头机构,联合财务省、金融厅、经济产业省、日本国际协力机构(JICA)、日本国际合作银行(JBIC)、日本贸易振兴机构(JETRO)等部门,出台相关的政策促进日本农业海外投资的发展。最后出台了三项支持政策:改善东道国投资环境、扩大对海外投资的进入支持以及加大对东道国的农业技术援助。

第二,推动多边农业投资规则及机制的建立。2009年,日本率先提出了“负责任农业投资规则”(RAI规则),并呼吁各国遵守这个农业海外投资规则。该规则的主旨是,国际农业开发和投资必须透明;投资国应当尊重东道国的权利与法律;投资项目必须符合东道国的发展战略及环境政策;不得加剧东道国的粮食不安全等等。2010G8会议正式认可了RAI规则。为了使得该规则能够获得更大范围内的认可,日本政府积极与国际农业开发基金会、世界银行、FAO、联合国贸发会议等机构合作,并通过世界银行、亚洲开发银行及FAO等组织在发展中国家建立示范农业投资项目和投资工程。事实上,负责任的农业投资规则已经获得了国际社会的广泛认可。

第三,建立双边或多边农业合作机制。在20世纪70年代,日本就与巴西政府签署了“日本与巴西农业共同开发合作协议”,这是一个双边性农业开发条约,为日本大规模在巴西进行农业开发提供了法律保障。经过多年的实施,日本在农业双边合作开发机制中获取了丰富的经验,日本逐步将这种做法延伸到与其他国家的农业合作中。如日本与莫桑比克、苏丹等国家爱签订的“农业合作开发计划协定”就是一种典型的双边农业合作计划,利用日本国际协力机构,日本政府每年投资750万美元、1000万美元在莫桑比克、苏丹进行农业开发。此外,近些年来,日本加大了自由贸易协定(FTA/EPA)的谈判工作,将农业合作纳入到自由贸易协定中,如与墨西哥、澳大利亚等国家签订的FTA就有农业合作的相关内容。从2009-2015年,日本政府签订的专门性双边或多边贸易协定以及自由贸易协定中的农业合作项目,这些项目的总投资高达4亿美元,大大提升了日本的粮食安全度。

二、日本农业海外拓展的具体形式

(一)订单农业

所谓的订单农业是指日本的农业企业与某个国家的农场、农业企业或农民签订供货合同,在合同履行期间为这些农场、农业企业或农户提供资金、技术、农业机械等方面的支持,确保这些主体生产的农产品出口到日本,保证日本农产品的供给。客观而言,日本农业企业在日本经营农场受到法律的限制,收益比较低,通过订单方式反而能够降低成本。从上个世纪70年代开始,日本农协中央会及其下属的综合商社,在当地购买粮食等谷物出口到日本就是订单农业的前身。目前,日本与泰国、印尼等国家的农场、农业企业签订了大量的订单合约,如泰国的鸡肉、黄瓜等每年有大量的出口到日本。此外,日本还与美国、巴西、中国等国家的农场或农业企业签订了种植供货协议。

(二)联合经营

为了降低农业投资风险或是为了更好地利用东道国的政策法律优势,日本企业与东道国企业共同出资来进行联合经营。因为很多国家法律禁止农业外商独资企业形式,联合经营是一种常态。在联合经营模式中,东道国一般提供土地,日本农业企业主要负责资金、技术及基础设施。在投资比例上,各国法律限制不同,一般而言发展中国家均要求其本国企业占到投资比例的51%或以上,日本农业企业则为49%或以下。2010年,日本最大的农业企业住友公司与澳大利亚最大的小麦公司埃默拉尔德公司签订了联合经营协议,成立新的住友—拉尔德公司,该公司每年固定向日本出口小麦500万吨小麦。

(三)并购

并购是一种常见的海外投资方式,日本的农业企业也比较热衷于海外并购,通过并购直接或间接控制海外的农业企业,从而取得对该企业农产品经营及贸易的控制。日本是世界上最大的玉米进口国家,但是近些年中国也从海外进口大量玉米,给日本造成了一定的压力。为了保证玉米的进口量,日本丸红公司在2010年宣布以5800万美元收购日本德克萨斯农业公司的10座谷物存储仓库,使得丸红公司直接获得了从美国农业生产者处购买玉米和大豆。2012年丸红公司又出资36亿美元收购了日本第三大谷物商和能源上加维龙(Gavilon)公司,是该公司历史最大的一次并购案,从此丸红公司挤身于世界上最大的谷物供应商行列。2007年日本第二大农业企业麒麟公司宣布并购澳大利亚第一大奶制品及果汁生产商——联邦谷物公司,2008年并购了澳大利亚天天农场,获得了稳定的乳制品、果汁等产品的进口权。

(四)购买或租赁海外土地、农场

在海外购买、租赁土地或农场已经成为发达国家海外农业开拓的一个重要方向。经过多年的发展,日本的海外农场遍及巴西、俄罗斯等20多个国家。如日本火腿公司(Nippon Meat Packers)是最早进入澳大利亚的农业企业,在澳大利亚购买了多家牧场,并设有30余家屠宰场,其所生产的牛羊肉产品占到了澳大利亚肉制品市场的15%,并通过其母公司出口到日本市场或是亚洲其他国家。在租赁土地方面,日本农业企业的力度也比较大,丸红公司从上世纪70年代就开始在菲律宾租赁土地用来种植香蕉、菠萝等热带水果,到2012年该公司在菲律宾租赁了7.8万公顷的土地,是外资公司租赁土地规模最大的。

三、日本农业海外拓展对我国的启示

(一)政府层面:做好政策支持

第一,海外农业拓展本质上是为了保障自身的粮食安全而采取的战略。农业投资具有较高的风险,在很多时候是政府主导的行为,与一般的企业单纯追求利润还不一样。因此,推进农业海外开拓,需要政府的大力支持和政策保障。日本政府在推进海外农业投资过程中,事先与很多国家签订了双边协议或是多边经贸协议,为农业海外拓展奠定了政策基础。加之,日本很多非政府组织如协力机构也发挥了重要的作用。对我国而言,农业要“走出去”,政府事先也需要与东道国政府建立合作关系,为中国农业企业“走出去”提供多方位的支持。具体而言:首先,我国政府应该与农业投资的东道国政府加强政策沟通,签订农业合作协议,尽量保持农业海外投资的稳定和持续性。当中国农业企业在东道国投资受阻或是遇到风险纠纷的时候,政府应该及时出现,以政府协商的名义来解决问题,确保中国农业企业的合法利益。此外,公共部门、社会组织与企业也需要加强合作,尽量减少农业“走出去”的风险。

第二,要做好农业企业海外拓展的信贷和税收支持。农业海外投资一般周期长、资本需求量大,政府应该为农业企业提供信贷、税收或金融等方面的支持。尽管我国对于农业企业“走出去”有政策支持,但农业企业面临的双重税收问题依然是存在的,不仅严重挫伤了中国农业企业“走出去”的积极性,更会使得中国农业企业在海外市场竞争中处于劣势。因此,针对中国农业企业海外拓展中的双重税收问题,建议国家对于中国农业企业在海外投资获得的产品返销国内的时候,给予免关税或减免进口增值税,或是通过“先征后退”的形式,确保我国农业企业返销回国内的商品与国外企业具有同等的市场待遇。此外,对于到海外进行投资的农业企业,各级政府还可以给予信贷优惠以及多元化的金融产品支持,帮助企业提升其投资以及抵抗风险的能力。从这个角度看,优惠的税收、信贷政策,不仅可以鼓励中国农业企业到海外拓展,还可以提升我国农业企业控制海外农业资源的规模。

第三,做好农业企业海外拓展的风险防范机制。整体看,农业海外开拓在制度设计上应该以政府主导为主,农业企业作为具体的实施机构。在运作形式上,也必须因地制宜,保持灵活变化。目前,我国正处于农业海外拓展的起步时期,投资主体一般是民营企业,风险承受能力及经济实力较弱。随着国际农业合作的不断发展,除了经济、政治风险之外,还可能会遇到各种各样的问题,如技术壁垒、贸易壁垒等。因此,中国农业企业到海外拓展,政府要借鉴日本的经验,做好顶层的制度设计,事先帮助企业预知各种投资风险,提升中国农业企业应对海外农业拓展风险的能力。

(二)产业层面:做好规划支持

中国农业企业在海外拓展和投资过程中,由于缺乏与投资区域的沟通,存在部分重复投资、分散投资以及投资规模较小的问题,无法发挥中国农业企业海外投资的规模和协同效应。为此,中国农业企业应该按照国家提出的农业“走出去”战略做好整体的部署和规划,合理制定国内农业企业海外投资的政策指导和具体的投资、拓展方案,明确投资的重点区域以及投资发展目标,对投资风险较大的地区,做好风险预警与指引,同时在这个过程中要做好海外的投资评估,指导企业有针对性地避开风险。这就要求中国国际农业交流协会(CAAIE)和中国产业海外发展协会(CODA)为有意向到海外投资的农业企业做好协调和沟通工作。中国国际农业交流协会作为行业组织,应该承担起行业协会的职责,为中国农业企业海外投资做好战略咨询和规划,加强中国农业海外投资的科学研究,为中国农业海外投资做好信息咨询和服务。中国产业海外发展协会应该就中国农业企业海外投资做好投资指引,强化投资过程中的协同行为,进而更好地提升中国农业海外拓展的规模效应。

(三)企业层面:构建农业援助与农业开拓的双赢体系

日本农业在海外开拓中,农业援助起到了很大的推动作用。日本政府从上世纪50年代以来,就始终将对外农业援助看成是日本农业走出去的一种宣传方式。一方面,日本向亚非拉广大发展中国家提供农业援助,提升了这些国家的粮食自给率和保障水平,提升了全球范围内的粮食安全。在确保这些日本潜在农业进口国的粮食安全后,才能够保证日本的粮食安全。同时,在农业开发过程中,日本选择合适的地区,在充分协商谈判的基础上明确双方的利益共同点,对此进行针对性的援助,借此对日本开放农业市场。当农业市场开放后,日本农业企业进入该国投资就正当其时。从这个意义上看,日本的农业援助和农业海外开拓是一个双赢的体系。客观而言,很多发展中国家拥有丰富的土地资源和廉价的人力资源,但这些国家缺乏资金与技术,使其自身的农业发展陷入了困境。因此,与发展中国家进行农业合作,必须先满足这些国家农业发展的要求,满足这些国家粮食安全的需要。在满足其需要的基础上,等其市场开放后,在进入该国进行农业开拓和投资。我国对外援助历史也有60多年,与广大的发展中国家建立了较好的关系,也建立了完整的援助体系。我国可以利用这些合作关系和援助体系,充分推动中国农业企业进入这些国家进行投资和开拓,以解决中国的粮食安全问题。

此外,我国农业企业在农业海外拓展过程中,必须考虑东道国的实际情况和需求,在帮助对方发展的同时实现自身的需要,达到双赢互利。日本在农业海外开拓初期,就认识到这个问题的重要性。比如日本政府要求日本农业企业应该避免在同一个国家同一个地区进行密集投资,避免给当地民众造成误解。我国农业企业在投资工厂尽量做到管理、劳务的本地化,实现共同繁荣。可以适时地推出低利率的信贷模式,给当地农户发放贷款,获得了当地农户的信任,进而更好地适应农业海外拓展的本土化策略。

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本文原刊于对外经贸实务20193期;作者:?张越强?杨文婧


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